จากการจัดงาน “ไทยรัฐ ฟอรั่ม 2023 ในหัวข้อ Future Perfect เปิดมุมคิด พลิกอนาคต” เมื่อวันที่ 18 ก.ย.ที่ผ่านมา นายเศรษฐา ทวีสิน นายกรัฐมนตรีและ รมว.คลัง ได้พูดถึงนโยบายการพักหนี้เกษตรกร ควบคู่ไปกับการเพิ่มรายได้เกษตรกร การหาตลาดใหม่ๆ ล่าสุด สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วยฯ ได้ออกบทวิจัยถอดบทเรียนพักหนี้เกษตรกรไทย พบเกษตรกร 2 ล้านครัวเรือน ไม่มีทางชำระหนี้ได้หมดชั่วชีวิต การพักหนี้ที่ผ่านมาไม่ทำให้ชำระหนี้ดีขึ้น กลับมีหนี้ก้อนโตขึ้น และหลังเลิกพักหนี้มีโอกาสกลายเป็นหนี้เสียเพิ่ม
น.ส.โสมรัศมิ์ จันทรัตน์ ผู้อำนวยการวิจัย และ น.ส.ลัทธพร รัตนวรารักษ์ หัวหน้ากลุ่มงานวิจัย สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้ออกบทวิจัย PIER Research Brief ถอดบทเรียนการพักหนี้เกษตรกรไทย : ควรทำตรงจุดชั่วคราว และคำนึงถึง วินัยลูกหนี้ เพื่อช่วยแก้หนี้อย่างยั่งยืน โดยได้ศึกษาผลกระทบของมาตรการพักหนี้เกษตรกรในช่วงที่ผ่านมา จากข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาของลูกหนี้ตัวอย่าง 1 ล้านคนที่สุ่มจากลูกหนี้รายย่อยของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ในช่วงปี 2557-2566 รวมทั้งข้อมูลสินเชื่อรายสัญญาของเครดิตบูโร โดยพบว่ากว่า 90% ของเกษตรกรไทยมีหนี้สิน โดยมีหนี้เฉลี่ยมากกว่า 450,000 บาทต่อครัวเรือน สูงกว่าค่าเฉลี่ยของหนี้สินครัวเรือนทั่วไป โดย 9 ปีที่ผ่านมาหนี้สินเพิ่มขึ้น 75%
“ที่สำคัญจากครัวเรือนเกษตรกรทั้งหมดประมาณ 4 ล้านครัวเรือน มีประมาณ 49.7% หรือ 2 ล้านครัวเรือนที่เป็นหนี้เรื้อรัง มีแนวโน้มที่จะไม่สามารถปิดหนี้ได้จนชั่วชีวิต หรือเป็นหนี้จนอายุเกินกว่า 70 ปี เพราะปริมาณหนี้สูงเกินศักยภาพ ทำให้การชำระหนี้ส่วนใหญ่ทำได้แค่จ่ายคืนดอกเบี้ยเท่านั้น และหนี้ส่วนนี้มีแนวโน้มที่จะสูงขึ้นอีกในอนาคต”
ผู้วิจัยยังได้กล่าวถึงบทเรียนในการใช้มาตรการพักหนี้ของภาครัฐด้วยว่า ตลอด 9 ปีที่ผ่านมา มีการพักหนี้เกษตรกร 13 มาตรการใหญ่ ซึ่งส่วนใหญ่จะทำใน 2 รูปแบบ คือ 1.การพักหนี้ในวงกว้าง เช่น โครงการเกษตรประชารัฐ 2.การพักหนี้เฉพาะกลุ่ม เช่น ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติต่างๆ ภัยแล้ง น้ำท่วม ผลกระทบจากโควิด-19 ประเด็นที่สำคัญ คือ มาตรการพักนี้ส่วนใหญ่เป็นการพักชำระเฉพาะเงินต้นอย่างเดียว และทำในวงกว้าง คือให้ทุกคนที่มีสิทธิแบบอัตโนมัติ ทำให้มีเกษตรกรเข้าร่วมเป็นจำนวนมาก ทั้งลูกหนี้ที่มีปัญหาและลูกหนี้ที่ยังจ่ายหนี้ได้ตามปกติด้วย นอกจากนั้น มาตรการพักหนี้ยังไม่มีเงื่อนไขช่วยให้ลูกหนี้รักษาวินัยการเงิน เช่น ให้กู้เงินเพิ่มเติมได้โดยไม่จำกัดวงเงิน
“การพักหนี้แต่ละครั้งเกษตรกรเข้าร่วมเป็นจำนวนมาก และพบกว่า 42% ของเกษตรกรอยู่ในมาตรการพักหนี้นานเกิน 4 ปี โดยพักหนี้ต่อไปเรื่อยๆจากโครงการหนึ่งไปยังอีกโครงการหนึ่ง ขณะที่ประมาณ 35% ในช่วงที่สำรวจ ตั้งแต่ปี 2558- 2564 ที่ผ่านมา ไม่ได้ออกจากโครงการพักหนี้เลย แต่ส่วนใหญ่มาออกในปีนี้เพราะโครงการพักหนี้โควิดครบอายุ และยังไม่มีโครงการพักหนี้ต่อเนื่อง”
สำหรับผลการศึกษา ผู้วิจัยพบว่า มาตรการพักหนี้เกษตรกรในอดีตไม่สามารถช่วยแก้ปัญหาหนี้ได้อย่างยั่งยืน เห็นได้จากเกษตรกรในทุกสถานะ ไม่ว่าเคยเป็นหนี้ดีมาก่อน หรือเป็นหนี้เสียมาก่อน จะมียอดหนี้หลังการพักหนี้สูงขึ้นกว่าเดิม และสูงกว่ากลุ่มที่ไม่ได้เข้ามาตรการ เพราะระหว่างการ พักหนี้ไม่ได้หยุดดอกเบี้ย ซึ่งพบว่า 50% ของลูกหนี้ที่เข้าร่วมมาตรการไม่ได้จ่ายดอกเบี้ยที่ยังเดินอยู่ รวมทั้งมาตรการเดิมยังเปิดโอกาสให้กู้เพิ่มต่อเนื่อง โดยเกษตรกร 77% กู้เงินเพิ่มขึ้นในระหว่างพักหนี้ ทำให้หลังจากออกจากโครงการพักหนี้แล้ว แม้ลูกหนี้ที่เคยเป็นหนี้ดีก็มีโอกาสที่จะชำระหนี้ไม่ได้เพิ่มขึ้น กลายเป็นหนี้เสียสูงขึ้น ทำให้มีแนวโน้มสูงขึ้นที่จะกลับเข้าไปพักหนี้ซ้ำกลายเป็นติดกับดักหนี้ในที่สุด สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาแรงจูงใจของลูกหนี้ที่บิดเบี้ยว (moral hazard) นอกจากนั้น ระหว่างการพักหนี้ไม่ได้มีมาตรการที่เพิ่มศักยภาพการผลิต และรายได้ของเกษตรกร ทำให้ไม่มีรายได้เพิ่มขึ้นในการดำรงชีวิต หรือมีเงินออมมากขึ้นในยามชรา
ทั้งนี้ เมื่อศึกษาผลกระทบของมาตรการพักหนี้แยกรายกลุ่ม พบว่า 1.กลุ่มเกษตรกรทุกกลุ่มมีหนี้ที่สูงขึ้น น่าสนใจคือ เกษตรกรที่เคยมีศักยภาพในการกู้และชำระหนี้อยู่แล้ว หรือหนี้ดี เมื่อเข้าร่วมมาตรการพักหนี้ กลับมีหนี้เพิ่มขึ้นและมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้น เพราะมีการขอสินเชื่อเพิ่มเติมในปริมาณมากในช่วงพักหนี้ 2.กลุ่มเกษตรกรที่มีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาชั่วคราว การพักหนี้อาจมีผลดีบ้าง เช่น ช่วยบรรเทาปัญหาสภาพคล่องในระยะสั้น ทำให้ทำการเกษตรเพื่อสร้างรายได้ต่อไปได้ แต่ยังไม่ทำให้การชำระหนี้ปรับดีขึ้น อีกทั้งยังมีแนวโน้มที่จะพึ่งพาการพักหนี้ไปต่อเนื่อง หรือ “เสพติดการพักหนี้” 3.กลุ่มเกษตรกรที่จ่ายหนี้ไม่ได้อยู่แล้ว เช่น กลุ่มผู้สูงอายุ จะมียอดหนี้และมีแนวโน้มการผิดนัดชำระหนี้เพิ่มขึ้นอีก ซึ่งเปรียบเหมือนการผลักปัญหาไปในอนาคตไม่ช่วยให้กลับมาชำระหนี้ได้
ต่อข้อถามที่ว่า รัฐบาลกำลังเตรียมการที่จะออกมาตรการพักหนี้ให้กับเกษตรกรอีกครั้ง โดยจะพักหนี้ให้ 3 ปี ตั้งงบประมาณเพื่อชำระดอกเบี้ยให้ในบางกลุ่มในลักษณะพักต้น พักดอก ผู้วิจัยกล่าวว่า ในขณะนี้ยังไม่ชัดเจนว่า โครงการพักหนี้ของรัฐบาลนั้น จะออกมาในรูปแบบใด แต่จากการศึกษาการพักหนี้ในช่วงที่ผ่านมา หากทำแบบเดิมก็จะไม่ได้ผลดีต่อตัวเกษตรกรเอง เพราะยิ่งมีภาระหนี้เพิ่มขึ้น และไม่มีโอกาสปิดจบหนี้ได้จริง
โดยหากอ้างอิงจากผลการศึกษา ผู้วิจัยได้ถอดบทเรียนการออกแบบมาตรการพักหนี้ที่เหมาะสมได้ 3 ประเด็น
1.หากจะมีการพักหนี้ควรทำเมื่อจำเป็นเท่านั้น รัฐควรเป็นผู้ช่วยเหลือคนสุดท้าย และควรเป็นมาตรการระยะสั้นใช้เฉพาะในสถานการณ์รุนแรง เช่น การเกิดภัยธรรมชาติรุนแรง การระบาดของโควิด-19 รวมทั้งทำในวงจำกัด (opt in) สำหรับลูกหนี้ที่ยังมีศักยภาพ แต่ประสบปัญหาในการชำระหนี้ชั่วคราวเท่านั้น
2.ควรมีกลไกสร้างแรงจูงใจให้ลูกหนี้ทุกกลุ่มยังรักษาวินัยการชำระหนี้อย่างต่อเนื่อง โดยมีกลไกที่ทำให้ลูกหนี้ที่ดียังเลือกชำระหนี้อย่างมีวินัย ไม่เข้าร่วมมาตรการพักหนี้ เช่น การลดดอกเบี้ยสินเชื่อใหม่สำหรับลูกหนี้ที่ชำระได้ตามปกติ ส่วนลูกหนี้ที่ประสบปัญหาและจำเป็นต้องเข้ามาตรการพักหนี้ ควรมีกลไกที่ยังทำให้ลูกหนี้มีแรงจูงใจและพยายามที่จะชำระหนี้ตามความสามารถ เช่น การพักชำระหนี้เพียงบางส่วน ทำให้ลูกหนี้ยังสามารถชำระหนี้ได้ เช่น ช่วยในการปรับตัวเพื่อเพิ่มศักยภาพในการหารายได้
3. ไม่ควรใช้มาตรการพักหนี้เป็นเครื่องมือหลักในการช่วยบริหารจัดการความเสี่ยงให้เกษตรกร เพื่อลดการพึ่งพิงมาตรการพักหนี้และป้องกันปัญหา moral hazard ซึ่งในอนาคตหากมีความเสี่ยง ของการทำการเกษตรมากขึ้น เช่นการเกิดเอลนีโญ ในช่วง 3 ปีจากนี้ ควรสร้างระบบประกันสินเชื่อเกษตรกร เมื่อมีภัยพิบัติประกันจะชำระหนี้คืนให้ เป็นต้น และที่สำคัญควรให้น้ำหนักกับการช่วยเหลือกลุ่มลูกหนี้เรื้อรัง ตลอดจนพัฒนาฐานข้อมูลลูกหนี้แบ่งกลุ่มให้ชัด เพื่อให้สถาบันการเงินช่วยเหลือลูกหนี้ได้ตรงจุดขึ้น และปล่อยสินเชื่อใหม่ที่มีคุณภาพและยั่งยืนขึ้น.
