รู้จักกับ ม.28 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ

ดร.ฐิติมา ชูเชิด Economic Intelligence Center (EIC) ธนาคารไทยพาณิชย์

รัฐบาลจะหาแหล่งเงินจากไหนเดินหน้ามาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นตามที่แถลงนโยบายไว้ โดยเฉพาะโครงการ Digital Wallet ที่คาดว่าจะใช้วงเงินถึง 560,000 ล้านบาท หรือราว 3% ของวงเงินงบประมาณรัฐบาล ขนาดพอกับการขาดดุลงบประมาณประจำปีเลยทีเดียว หลายกระแสมองเห็นถึงความเป็นไปได้ของการใช้แหล่งเงินตามช่องทาง ม.28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 จึงน่าสนใจมาทำความรู้จักกับกฎหมายนี้แบบย่อกันค่ะ

ม.28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินและการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 เป็นเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการควบคุมไม่ให้รัฐบาลดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง (Quasi–fiscal policy) ได้โดยไม่มีลิมิต ซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจของคณะรัฐมนตรีและไม่จำเป็นต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภา ดังที่เคยเกิดขึ้นกับหลายนโยบายในอดีตมาแล้ว เช่น โครงการรับจำนำข้าว พักหนี้เกษตรกร โดยสาระสำคัญของ ม.28 กำหนดไว้ว่า

1. รัฐบาลสามารถมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการไปก่อนได้ แต่ต้องเข้าข่ายว่า ทำไปเพื่อต้องการฟื้นฟูหรือกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการประกอบอาชีพหรือยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือเพื่อช่วยเหลือฟื้นฟูผู้ได้รับผลกระทบจากสาธารณภัยหรือการก่อวินาศกรรม

2.รัฐบาลจะรับภาระชดเชยค่าใช้จ่ายหรือรายได้ที่สูญเสียไปของหน่วยงานรัฐจากการดำเนินการตามนี้ทีหลัง โดยคณะรัฐมนตรีต้องพิจารณาภาระทางการคลังของรัฐที่อาจเกิดขึ้นทั้งในปัจจุบันและอนาคต ผลกระทบต่อการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐที่ได้รับมอบหมายไป และแนวทางการบริหารจัดการภาระการคลังของรัฐบาลเอง

3.ภาระที่รัฐต้องรับชดเชยค่าใช้จ่ายหรือรายได้ที่สูญเสียไปของหน่วยงานรัฐนั้น จะมียอดคงค้างทั้งหมดรวมกันได้ไม่เกินอัตราที่คณะกรรมการวินัยการเงินการคลังกำหนด ซึ่งปัจจุบันกำหนดเพดานไว้ที่ 32% ของงบประมาณประจำปี ขยายเพดานจากเดิมที่ 30% มาเป็น 35% ในเดือน พ.ย. 64 เพื่อรองรับภาระการคลังที่เกิดจากการใช้นโยบายกึ่งการคลังมากขึ้นในช่วงโควิด ต่อมาภายหลังได้ปรับลดเพดานเหลือ 32% ตั้งแต่เดือน ส.ค.65

รายงานความเสี่ยงทางการคลัง ปีงบประมาณ 2565 เปิดเผยว่า รัฐบาลอนุมัติโครงการใหม่ตาม ม.28 ในปีงบประมาณ 2565 รวมทั้งสิ้น 210,039 ล้านบาท จากการออกมาตรการช่วยเหลือเกษตรกร ผู้ประกอบการรายย่อย และผู้มีรายได้น้อย คิดเป็น 89% 8% และ 3% ของภาระผูกพันรวม ตามลำดับ และรายงานยอดรวมภาระผูกพันตาม ม.28 ณ สิ้น ก.ย.65 อยู่ที่ 1,039,920 ล้านบาท (หรือขนาดราว 5.8% ของ GDP) ในจำนวนนี้นับเป็นหนี้สาธารณะแล้ว 206,409 ล้านบาท หรือราว 20% ส่วนใหญ่ยังอยู่ระหว่างการรอบันทึกนับเป็นหนี้สาธารณะ แบ่งได้เป็นภาระผูกพันรอการชดเชยจากรัฐบาล 58% และภาระผูกพันที่รัฐบาลยังไม่ได้รับรู้อีก 22%

นโยบายกึ่งการคลังที่รัฐบาลอนุมัติให้ดำเนินการไปก่อนนี้ เห็นผลกระทบต่อหนี้สาธารณะค่อนข้างช้า แม้ภาระผูกพันทางการคลังจะเกิดขึ้นทันทีตั้งแต่เริ่มมาตรการ เพราะขึ้นกับการบันทึกนับเป็นหนี้สาธารณะและการทยอยตั้งงบประมาณจ่ายชำระคืนหน่วยงานของรัฐนั้นๆทีหลัง นอกจากนี้ที่ผ่านมาอัตราการชดใช้คืนภาระผูกพันทางการคลังตาม ม.28 ของรัฐบาลผ่านการจัดสรรงบประมาณประจำปีภายหลังเฉลี่ยได้ราว 10% ของยอดคงค้างแต่ละปี ส่งผลให้ยอดคงค้างภาระตาม ม.28 ที่ยกไปต้นงวดของปีงบประมาณใหม่ค่อนข้างสูง เหลือวงเงินสำหรับทำนโยบายกึ่งการคลังเพิ่มในปีต่อมาได้ไม่มาก นอกจากจะขยายเพดาน ม.28 ออกไป หากมีเหตุผลจำเป็นเข้าข่ายตามที่กฎหมายนี้ให้ไว้

ความโปร่งใสทางการคลังจึงเป็นหัวใจสำคัญของการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง จะช่วยให้รัฐบาลและสาธารณชนทราบถึงความจำเป็นและความคุ้มค่าในการดำเนินนโยบาย ต้นทุนการคลังนอกงบประมาณ แผนการชำระคืน ตลอดจนผลกระทบต่อหนี้สาธารณะที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต ซึ่งนับเป็นภาระของคนไทยทุกคนทุกเจเนอเรชันค่ะ.

คลิกอ่านคอลัมน์ “บางขุนพรหมชวนคิด” เพิ่มเติม