ทีดีอาร์ไอเผย 4 อุปสรรคขออนุญาตก่อสร้างใน กทม. ไม่เร็ว-ไม่ชัด-ไม่เชื่อม-ไม่ทันสมัย

ในช่วงที่ประเทศไทยกำลังต้องการการพัฒนาเพื่อยกระดับโครงสร้างทางเศรษฐกิจให้เติบโตขึ้นไปอีกระดับเช่นในปัจจุบัน การลงทุนก่อสร้างของภาคเอกชนไทย ถือเป็นหนึ่งในแรงขับเคลื่อนหลักที่สำคัญโดยตั้งแต่ปี 2560-2564 ภาคเอกชนมีการลงทุนก่อสร้าง คิดเป็นมูลค่าเฉลี่ยสูงถึง 550,000 ล้านบาท หรือเป็นสัดส่วนเฉลี่ย 3.4% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี)

ขณะที่ในพื้นที่กรุงเทพมหานคร หรือ กทม. ที่เป็นพื้นที่ที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจประเทศเป็นอย่างมาก มีการลงทุนของภาคเอกชนด้วยมูลค่าหลักแสนล้านบาทต่อปี และส่วนใหญ่เป็นงานก่อสร้างที่พักอาศัย จากสถิติพบว่า กทม.พิจารณาออกใบอนุญาตก่อสร้างและดัดแปลงอาคารไม่น้อยกว่า 16,000 รายต่อปี แต่การขออนุญาตก่อสร้างใน กทม. กลับมีปัญหาอุปสรรคอยู่มาก และต้องการการทบทวนเพื่อลดขั้นตอนต่างๆให้สะดวกมากขึ้น

ขณะเดียวกัน ในปี 2564 การจัดอันดับประเทศที่มีความสะดวกสบายในการขออนุญาตก่อสร้างของธนาคารโลก ได้จัดไทยไว้ที่อันดับ 34 จากทั้งหมด 190 ประเทศ แต่คะแนนประเมินของไทยกลับต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้าน ไม่ว่าจะเป็นมาเลเซีย สิงคโปร์ และเวียดนาม ซึ่งถูกจัดอยู่อันดับ 2 อันดับ 5 และอันดับ 25 ตามลำดับ

และจากข้อมูลธนาคารโลกข้างต้น “สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย” (ทีดีอาร์ไอ) ร่วมกับ “องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย)” ศึกษาวิจัยกฎระเบียบ : การอนุญาตก่อสร้างของกรุงเทพมหานคร และจัดเวทีสัมมนาสาธารณะเพื่อนำเสนอผลการศึกษาเรื่อง “การกิโยตินกฎระเบียบ : การอนุญาตก่อสร้างของกรุงเทพมหานคร” หลังพบ 4 ปัญหาใหญ่ที่ทำให้การขออนุญาตก่อสร้างในกทม.ล่าช้า รวมทั้งได้เสนอแนะ 4 ทางออกในการแก้ปัญหา

โดยเสนอแนวทางดำเนินงานให้กับ กทม.และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องโดยตรง ซึ่งงานนี้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร “ชัชชาติ สิทธิพันธุ์” เห็นด้วยกับผลการศึกษา และรับที่จะนำข้อเสนอแนะไปพิจารณาดำเนินการ เพราะเล็งเห็นถึงเป็นประโยชน์และประสิทธิภาพที่จะเกิดขึ้น

ทั้งนี้ ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า ผลการศึกษาของทีดีอาร์ไอ พบว่า มีปัญหาความไม่ชัดเจนของกฎระเบียบบางประการ ที่ทำให้เจ้าหน้าที่อาจใช้ดุลพินิจในการพิจารณาอนุญาตเกินสมควร ปัญหาการเข้าถึงข้อมูล กฎระเบียบ ขั้นตอนและเอกสารการขออนุญาต ที่ประชาชนเข้าถึงและทำความเข้าใจด้วยตนเองได้ค่อนข้างยาก อีกทั้งปัญหาความล่าช้าในการตรวจสอบและควบคุมคุณภาพมาตรฐานความปลอดภัยของโครงการก่อสร้าง เหตุจากเจ้าหน้าที่รัฐ มีจำนวนจำกัด นอกจากนี้ ระยะเวลาการพิจารณาออกใบอนุญาตก่อสร้าง ยังไม่ได้จำแนกตามความเสี่ยงอาคาร รวมไปถึง กทม.ยังไม่มีหน่วยให้บริการแบบครบวงจร

“กทม.ควรเร่งปรับกระบวนการขออนุญาตก่อสร้าง ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนได้ถึง 1,252 ล้านบาทต่อปี”

“ทีมเศรษฐกิจ” เห็นว่า ผลการศึกษานี้จะเป็นประโยชน์แก่ทั้งภาครัฐและประชาชน หากสามารถลดงาน ลดเวลา ลดขั้นตอน และลดต้นทุนให้แก่ภาคเอกชนและประชาชน ขณะที่ยังรักษามาตรฐานการกำกับดูแลความมั่นคงปลอดภัยของอาคารได้ เพราะ กทม.เป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจ การก่อสร้างอาคารสำนักงานและที่อยู่อาศัยมากมาย

พบปัญหา 4 ไม่ !!

ทั้งนี้ จากการศึกษากฎระเบียบการอนุญาตก่อสร้างของ กทม. ทีดีอาร์ไอได้จำแนกเป็น 4 ปัญหาหลัก ได้แก่

1.ไม่เร็ว : การขออนุญาตใช้เวลานาน ผลการสำรวจของทีดีอาร์ไอ พบว่า โดยเฉลี่ยผู้ขออนุญาตใช้เวลาประมาณ 67 วัน เกินกว่าระยะเวลาขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนด คือ 45 วัน

โดยเป็นความล่าช้าที่เกิดจากการสืบค้นข้อมูลเอกสารหรือขั้นตอนการขออนุญาต และการเตรียมเอกสารประกอบการพิจารณาขออนุญาต เอกสารบางฉบับผู้ยื่นคำขอ จำเป็นต้องติดต่อกับหน่วยงานต่างๆ ด้วยตนเอง เช่น สำนักงานที่ดิน สภาวิชาชีพ ฯลฯ กระบวนการตรวจสอบเอกสารหรือแบบแปลนอาคาร ซึ่งเป็นขั้นตอนสำคัญที่เจ้าหน้าที่จะต้องใช้เวลาพิจารณา บางกรณีอาจต้องแก้ไขแบบแปลนหลายรอบ การรอเจ้าหน้าที่ลงตรวจสอบสถานที่ก่อสร้าง ทั้งช่วงก่อนการก่อสร้าง ระหว่างก่อสร้าง และก่อนการเปิดใช้อาคาร ซึ่งมักใช้เวลานานเนื่องจากนายช่าง/ นายตรวจมีจำนวนน้อย เมื่อเทียบกับปริมาณคำขออนุญาตก่อสร้าง

จากปัญหาความล่าช้าเหล่านี้ ส่งผลให้ผู้ขออนุญาตต้องแบกรับต้นทุนค่าเสียโอกาสที่เกิดขึ้นจากเวลาที่ต้องใช้ในการติดต่อหน่วยงานต่างๆ ทำให้เสียประโยชน์จากการเปิดใช้อาคารล่าช้า รวมทั้งเพิ่มต้นทุนจากดอกเบี้ยสินเชื่อจากการกู้ยืมเพื่อใช้ในการก่อสร้างอาคาร!!

2.ไม่ชัด : กฎหมายไม่ชัดเจน เกิดการตีความที่แตกต่างกัน โดยการพิจารณาหรือการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ จะขึ้นอยู่กับความรู้ความเข้าใจของแต่ละท่าน

ตัวอย่างปัญหาจากความไม่ชัดเจนของกฎหมาย เช่น การพิจารณาแบบแปลนอันเนื่องมาจากข้อกำหนดเรื่องมาตรฐานอาคารบางข้อ กำหนดไว้ไม่ชัดเจน อาทิ ข้อกำหนดเรื่องชานบันได ทำให้ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในกระบวนการออกแบบแปลนอาคาร การตรวจแบบ ตลอดจนการพิจารณาอนุญาตให้ก่อสร้าง ต้องใช้ดุลพินิจเพื่อตีความข้อกฎหมาย แต่การใช้ดุลพินิจ อาจไม่สอดคล้องกันจนเกิดการแก้แบบแปลนไปมา ทำให้การอนุญาตก่อสร้างล่าช้า และอาจนำไปสู่ความเสี่ยงในการเสนอหรือการเรียกรับ “ค่าเร่งเวลา” เพื่อให้การออกใบอนุญาตก่อสร้างเร็วขึ้น

3.ไม่เชื่อม : ขาดการเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงาน ทำให้เกิดภาระต้นทุนค่าใช้จ่ายในการติดต่อประสานกับหน่วยงานต่างๆ ยังมีต้นทุนด้านเวลา เนื่องจากการติดต่อกับหน่วยงานภาครัฐมักใช้เวลานาน

ทั้งนี้ การขออนุญาตก่อสร้าง/ดัดแปลงอาคาร ต้องใช้เอกสารประกอบการพิจารณาหลายฉบับ และเอกสารบางประเภท เจ้าของอาคารต้องติดต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องด้วยตนเอง เช่น การขอเอกสารรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดินจากสำนักงานที่ดิน การขอหนังสือรับรองบริษัทหรือนิติบุคคล จากกรมพัฒนาธุรกิจการค้า การขอหนังสือรับรองผู้ประกอบวิชาชีพวิศวกรรมควบคุมหรือวิชาชีพสถาปัตยกรรมควบคุม จากสภาวิศวกรหรือสภาสถาปนิก เป็นต้น

4.ไม่ทันสมัย : การยื่นเอกสารทางออนไลน์ยังไม่สะดวก ความไม่ทันสมัยของกระบวนการขออนุญาตแยกเป็น 2 ส่วน ได้แก่ ปัญหาการเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับการขออนุญาต และปัญหาการยื่นขออนุญาตผ่านช่องทางออนไลน์ แม้ กทม.และสำนักงานเขต จะเปิดเผยข้อมูลการขออนุญาตก่อสร้างผ่านเว็บไซต์ แต่ปัญหาที่พบคือการนำเสนอข้อมูลมีเนื้อหาและรายละเอียดที่แตกต่างกัน เช่น เอกสารประกอบการขออนุญาต หรือการนำเสนอข้อมูลโดยการอ้างถึงกฎหมาย/กฎระเบียบแทนการสรุปเฉพาะสาระสำคัญ

ดังนั้น ในทางปฏิบัติผู้ขออนุญาตส่วนใหญ่ จึงเลือกติดต่อกับเจ้าหน้าที่โดยตรง เพราะทำให้ได้รับข้อมูลที่ชัดเจน และครบถ้วนมากกว่า และสอบถามข้อสงสัยต่างๆได้ ช่วยลดปัญหาความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน แต่แนวทางดังกล่าว ก่อให้เกิดภาระทั้งแก่เจ้าหน้าที่ที่มีจำนวนจำกัดในการตอบข้อซักถาม และสร้างต้นทุนแก่ผู้ต้องการทราบข้อมูลที่จะต้องติดต่อเจ้าหน้าที่ด้วยตนเองทุกครั้ง

ส่วนที่สองคือ ปัญหาการยื่นขออนุญาตก่อสร้างออนไลน์ จากผลสำรวจของทีดีอาร์ไอ ปี 2565 พบว่า ผู้ขออนุญาตกว่า 90% ยื่นขออนุญาตก่อสร้าง/ดัดแปลงอาคารที่สำนักงานเขต และมีเพียง 1% ที่ยื่นออนไลน์ เนื่องจากความไม่สะดวกในการอัปโหลดเอกสารจำนวนมาก รวมถึงการติดตามความคืบหน้าที่ทำได้ยาก และต้นทุนสูง

จากปัญหา “4 ไม่” ที่กล่าวมา กทม.จำเป็นต้องปรับปรุง ตัดลดขั้นตอนบางอย่างที่สร้างภาระประชาชน ลดการใช้ดุลพินิจที่ไม่เหมาะสม โดยการปรับปรุงควรสอดคล้องกับหลักการสำคัญของกระบวนการขออนุญาตก่อสร้างที่ดี คือ มีต้นทุนต่ำและมีความโปร่งใสสูง ขณะที่ต้องไม่ลดมาตรฐานการกำกับดูแลความปลอดภัยของอาคาร

แก้ปัญหา 4 เพิ่ม!!

ขณะเดียวกัน เพื่อนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพ คณะผู้วิจัย เสนอให้ กทม.ควรดำเนินมาตรการ “4 เพิ่ม” ดังนี้

1.เพิ่มความเร็ว : กทม.ควรผลักดันแก้ไขกฎหมายควบคุมอาคารใน 2 ประเด็นสำคัญ

ประเด็นแรกคือ การแก้ไขกฎหมายเพื่อรองรับกลไกนายตรวจเอกชน เพื่อเพิ่มทางเลือกให้แก่ผู้ขออนุญาต ซึ่งจะช่วยลดปัญหาความล่าช้าของกระบวนการอนุญาต อันเนื่องมาจากเจ้าหน้าที่รัฐมีจำนวนจำกัด โดยนายตรวจเอกชนจะช่วยลดภาระเจ้าหน้าที่ในขั้นตอนของการลงพื้นที่เพื่อตรวจสอบอาคาร และทำรายงานเสนอต่อเจ้าพนักงานท้องถิ่นต่อไป ซึ่งอำนาจการอนุมัติอนุญาตยังคงเป็นของนายตรวจภาครัฐ

ประเด็นที่สอง การแก้ไขกฎหมายเพื่อปรับปรุงระยะเวลาการพิจารณาอนุญาตก่อสร้าง ตามระดับความเสี่ยงอาคาร โดยอาคารขนาดเล็กที่มีความเสี่ยงต่ำควรใช้ระยะเวลาในการพิจารณาตรวจสอบตามกฎหมายสั้นกว่าอาคารขนาดใหญ่ หรืออาคารสาธารณะที่มีความเสี่ยงสูง ตัวอย่างเช่น บ้านพักอาศัยพื้นที่ไม่เกิน 300 ตารางเมตร (ตร.ม.) ควรใช้ระยะเวลาในการอนุญาตก่อสร้างน้อยกว่า 30 วัน เป็นต้น

2.เพิ่มความชัดเจนของกฎหมาย และกระบวนการขออนุญาตก่อสร้าง : โดยปรับปรุงบทบัญญัติให้ชัดเจนเพื่อลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่

เช่น การกำหนดเอกสารประกอบการขออนุญาตที่ชัดเจน การแก้ไขกฎหมายลำดับรองหรือกฎกระทรวงต่างๆ โดยเฉพาะกฎกระทรวงที่กำหนดมาตรฐานต่างๆ ควรแก้ไขกฎหมายให้สามารถอ้างอิงมาตรฐานการก่อสร้างที่กำหนดโดยองค์กรวิชาชีพ เช่น สภาสถาปนิก สภาวิศวกร เป็นต้น แนวทางนี้ จะสร้างความยืดหยุ่นในการแก้ไขปรับปรุงมาตรฐานให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงด้านเทคโนโลยีและสถานการณ์ปัจจุบันได้รวดเร็วกว่าการแก้ไขปรับปรุงมาตรฐานที่กำหนดในรูปบทบัญญัติกฎหมายที่ตราโดยหน่วยงานรัฐ

ขณะที่การกำหนดมาตรฐานความปลอดภัยของอาคาร ในกฎหมายควรเป็นในลักษณะ Performance base ซึ่งเป็นกรอบมาตรฐานกว้างๆ เช่น การกำหนดมาตรฐานระยะเวลาขั้นต่ำที่ผู้อาศัยจะอพยพหนีจากอาคารหากเกิดเหตุเพลิงไหม้ แทนการกำหนดรายละเอียดขนาดบันไดหนีไฟ ซึ่งวิธีดังกล่าวจะเป็นการส่งเสริมให้ภาคธุรกิจสามารถปรับใช้นวัตกรรมใหม่ๆ ในการก่อสร้างอาคารได้ และนอกจากความชัดเจนของกฎหมายแล้ว กทม.ควรเพิ่มความชัดเจนของการพิจารณาอนุญาตก่อสร้างด้วย ทั้งการพัฒนาระบบฐานข้อมูลกลางให้ถูกต้องชัดเจนและปรับปรุงให้ทันสมัยอยู่เสมอ เช่น ฐานข้อมูลความกว้างถนนหรือแหล่งน้ำสาธารณะที่ กทม.เป็นผู้ดูแล เพื่อให้ประชาชนใช้อ้างอิงในการคำนวณระยะร่นของอาคาร ซึ่งจะช่วยลดข้อพิพาทหรือการตีความขนาดถนนหรือคลองสาธารณะที่แตกต่างกัน

“กทม.ควรจัดทำคู่มือแนวปฏิบัติประกอบการขออนุญาตก่อสร้างสำหรับประชาชนและเจ้าหน้าที่ และการพัฒนาระบบการให้ข้อมูลบนเว็บไซต์ที่เป็นมาตรฐานเดียวกันทุกสำนักงานเขต โดยอาจเชื่อมโยงไปยังเว็บไซต์ “ศูนย์รับคำขออนุญาตของกรุงเทพมหานคร (BMA OSS)” เพียงแห่งเดียว ซึ่งเว็บไซต์ดังกล่าวจะนำเสนอข้อมูล ขั้นตอน และเอกสารประกอบคำขออนุญาตก่อสร้าง อีกทั้งมีช่องทางให้ประชาชนยื่นคำขออนุญาตก่อสร้างออนไลน์อีกด้วย”

3.เพิ่มการเชื่อมข้อมูล : ด้วยการพัฒนาระบบการเชื่อมต่อข้อมูลระหว่างหน่วยงาน โดยที่ประชาชนไม่ต้องดำเนินการขอเอกสารต่างๆ จากแต่ละหน่วยงานด้วยตนเอง

ทั้งนี้ กทม.ควรพัฒนาจุดให้บริการที่ประชาชนสามารถยื่นคำขออนุญาตที่เดียว และ กทม.ทำหน้าที่เชื่อมโยงฐานข้อมูลกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงานที่ดิน กรมพัฒนาธุรกิจการค้า สภาวิชาชีพ เป็นต้น ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนการเดินทางและเป็นการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน อีกทั้ง การเชื่อมโยงข้อมูลโดยตรงระหว่างหน่วยงานภาครัฐยังทำให้มั่นใจได้ว่าข้อมูลเหล่านั้นมีความถูกต้องและมีความน่าเชื่อถือสูง

4.เพิ่มความทันสมัย: ด้วยการพัฒนาช่องทางการขออนุญาตออนไลน์ (e-submission) ให้สะดวกยิ่งขึ้น ส่งเสริมให้ประชาชนเลือกใช้ช่องทางดังกล่าว เช่น สนับสนุนให้ประชาชนหันมาใช้เว็บไซต์ BMA OSS เป็นช่องทางหลักของการยื่นขออนุญาตก่อสร้าง ออนไลน์ใน กทม. พัฒนาระบบการติดตามการขออนุญาต นำระบบ Building Information Modeling (BIM) มาใช้ยื่นแบบแปลนอาคาร ซึ่งระบบ BIM ทำให้ตรวจสอบแปลนอาคารในรูปแบบ 3 มิติ ช่วยเพิ่มความแม่นยำและลดปัญหาการแก้ไขแบบแปลนในภายหลัง อีกทั้งยังประหยัดต้นทุนด้านเวลาและค่าดำเนินการแก้ไขแบบแปลนของผู้ขออนุญาตอีกด้วย

@@@@@@@@

อย่างไรก็ตาม การแก้ปัญหากระบวนการขออนุญาตก่อสร้าง ด้วยมาตรการ 4 เพิ่มนี้ จะไม่สามารถสำเร็จได้โดย กทม.เพียงหน่วยงานเดียว แต่จำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย เช่น กรมโยธาธิการและผังเมือง สภาวิชาชีพ ซึ่งจะมีส่วนผลักดันให้มีการทบทวนแก้ไขกฎหมายควบคุมอาคาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับปรุงบทบัญญัติให้ชัดเจน เพื่อลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ รวมทั้ง สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (DGA) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (กพร.) ที่จะเข้ามาสนับสนุนงานด้านเทคนิคและระบบการทำงานด้านดิจิทัลเพื่อรองรับการยื่นคำขออนุญาตก่อสร้าง ทางออนไลน์ให้กับ กทม.

การปรับปรุงกฎเกณฑ์ ลดความยากลำบากเหล่านี้ หากทำได้จะช่วยยกระดับการลงทุนของทั้งประเทศไทย ไม่เพียงแต่ กทม.ที่นำร่องเท่านั้น และจะกลายเป็นช่องทางใหม่ช่วยดึงเงินทุนต่างชาติเข้าสู่ประเทศ.

ทีมเศรษฐกิจ