เมื่อกองทุนบำนาญในโลกต้องเร่งปรับตัวเพื่อความอยู่รอด

ฐิติมา ชูเชิด ฝ่ายนโยบายการเงิน ธปท.

ในช่วงปีนี้ ท่านผู้อ่านอาจพอได้ยินข่าวการปฏิรูปหรือการปรับตัวกองทุนบำนาญขนาดใหญ่ของภาครัฐในหลายประเทศ เช่น เนเธอร์แลนด์ อิตาลี บราซิล ชิลี ฝรั่งเศส และมีประชาชนบางประเทศไม่พอใจกับแผน ปฏิรูปที่จะปรับลดสวัสดิการบำนาญและขยายอายุเกษียณ เช่น ชาวฝรั่งเศสที่ออกมาประท้วงรุนแรงหลายแสนคนจนกลายเป็นประเด็นทางการเมืองครั้งใหญ่ จึงน่าคิดว่าอะไรทำให้กองทุนบำนาญทั่วโลกต้องเร่งปรับตัว และมีแง่คิดใดที่น่าสนใจสำหรับประเทศไทย

กองทุนบำนาญทั่วโลกกำลังเผชิญความท้าทายที่อาจทำให้ฐานะการเงินไม่สมดุลในระยะยาวมากขึ้น คือ 1) สังคมสูงอายุมีผลแรงเกินคาด จากโครงสร้างประชากรที่มีสัดส่วนคนทำงานต่อผู้สูงอายุน้อยลงมาก เพราะอัตราการเกิดต่ำและคนอายุยืนขึ้น ทำให้ภาระทางการคลังจากรายจ่ายเงินบำนาญสูงขึ้น 2) อัตราดอกเบี้ยต่ำนานขึ้น ย่อมกระทบผลตอบแทนจากการลงทุนของกองทุนบำนาญในปัจจุบัน รวมถึงในการประมาณการกระแสเงินสด การคาดการณ์อัตราผลตอบแทนการลงทุนในระยะยาวอาจต้องปรับให้สอดคล้องกับความเป็นจริงมากขึ้น รวมถึงการปรับลดสมมติฐานอัตราคิดลด (discount rate) ของกระแสรายจ่ายสวัสดิการบำนาญในอนาคต ซึ่งจะทำให้มูลค่าปัจจุบันของกระแสรายจ่ายนี้สูงขึ้น และ 3) ความไม่เท่าเทียมกันระหว่างกองทุนบำนาญต่างๆในประเทศ ซึ่งเป็นหนึ่งในประเด็นประท้วงของกลุ่มผู้มีรายได้น้อยในบางประเทศ เช่น ชิลี ทำให้รัฐบาลต้องเพิ่มสิทธิประโยชน์เงินบำนาญให้

การเร่งประกาศแผนปฏิรูปกองทุนบำนาญเพื่อสร้างความยั่งยืนในอนาคตเพื่อไม่ให้กระทบต่อความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาว ส่วนใหญ่ดำเนินการใน 3 แนวทาง คือ 1) กองทุนหาทางเพิ่มอัตราผลตอบแทน จากการกระจายการลงทุนในสินทรัพย์ที่เสี่ยงมากขึ้นและมีสภาพคล่องต่ำลง เช่น หุ้น หุ้นกู้เอกชน อสังหา และลดสัดส่วนการลงทุนในสินทรัพย์สภาพคล่องสูง 2) ขยายอายุเกษียณและให้สมาชิกกองทุนจ่ายเงินสมทบในอัตราสูงขึ้น และ 3) ปรับลดสิทธิประโยชน์บำนาญ และพยายามขยายความครอบคลุมระบบบำนาญไปยังกลุ่มคนที่มีรายได้น้อยและเพิ่มสิทธิประโยชน์จูงใจให้คนกลุ่มนี้ออมโดยสมัครใจเพิ่มขึ้น

หลายประเทศในยุโรปหาทางออกโดยปรับกลไกระบบบำนาญตามโครงสร้างประชากรและฐานะการเงินของกองทุน รวมถึงทยอยเปลี่ยนจากระบบบำนาญแบบกำหนดผลประโยชน์ (defined benefit) เป็นแบบกำหนดเงินสมทบ (defined contribution) เช่น สวีเดนปรับสูตรคำนวณการจ่ายเงินบำนาญตามโครงสร้างประชากรและเศรษฐกิจ เนเธอร์แลนด์มีกฎหมายให้ดูที่สัดส่วนความเพียงพอของสินทรัพย์กองทุนต่อเงินบำนาญและผลประโยชน์ (coverage ratio) ถ้าเหลือไม่ถึง 95% จะต้องปรับลดเงินบำนาญและเพิ่มอัตราเงินสมทบ เมื่อเร็วๆนี้รัฐบาลเพิ่งได้ข้อตกลงร่วมกับสหภาพแรงงานและนายจ้างว่าจะขยายอายุเกษียณต่ออายุขัยประชากรที่เพิ่มขึ้นทุก 1 ปี โดยรัฐบาลมีแผนจะขยายอายุเกษียณจาก 65 ปี เป็น 67 ปีภายในปี 2024 การยอมรับความจริงร่วมกันระหว่างผู้เกี่ยวข้องว่าเงินกองทุนจะไม่เพียงพอในระยะยาว เป็นสิ่งสำคัญในการพิจารณาแนวทางลดความไม่สมดุลของฐานะกองทุนในระยะยาวระหว่างภาครัฐ สมาชิกกองทุน และผู้บริหารกองทุน

สำหรับไทย เราเห็นข่าวการปรับตัวของกองทุนบำนาญของข้าราชการมาอย่างต่อเนื่องโดยกระจายพอร์ตการลงทุนในสินทรัพย์ที่เสี่ยงขึ้น รวมถึงออกไปลงทุนในต่างประเทศมากขึ้น เพื่อรับมือกับความท้าทายของภาวะสังคมสูงวัยและอัตราดอกเบี้ยต่ำนาน แต่เราอาจยังไม่ค่อยได้ข่าวการปรับตัวของกองทุนบำนาญที่ดูแลลูกจ้างเอกชนที่ชัดเจนนัก ความยั่งยืนของกองทุนในระยะยาวจึงเป็นประเด็นสำคัญที่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องอาจต้องทยอยปรับตัว ก่อนที่ความไม่สมดุล จะสะสมมากขึ้นจนต้องมีแผนปฏิรูปครั้งใหญ่และมีผลกระทบมากดังเช่นที่เกิดขึ้นกับบางประเทศในช่วงปีนี้.

**บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนบุคคล จึงไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของหน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัด**