เปิดคำวินิจฉัยคดีประวัติศาสตร์ (ฉบับเต็ม) ศาล รธน.ตัดสิน ประเด็นแก้ รธน.ประเด็นที่มา ส.ว. ขัด รธน.ม. 68 แต่ในส่วนยุบพรรค ให้ยกคำร้อง

วันที่ 20 พ.ย. ศาลรัฐธรรมนูญ ได้อ่านคำวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับที่มาและคุณสมบัติของ ส.ว.เป็นการกระทำที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 และล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ตามมาตรา 68 ตามคำร้องของ 4 คณะบุคคล ประกอบด้วย 1. พล.อ.สมเจตน์ บุญถนอม ส.ว.สรรหา 2. นายวิรัตน์ กัลยาศิริ ส.ส.สงขลา พรรคประชาธิปัตย์ 3. นายสาย กังกเวคิน ส.ว.สรรหา และ 4. นายพีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค โดยมีเนื้อหาสาระสำคัญดังนี้

ประเทศที่นำระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยมาใช้ในการปกครองประเทศล้วนมีวัตถุประสงค์มุ่งหมายที่ออกแบบ หรือสร้างกลไกในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ในอันที่จะทำให้ประชาชน เข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองประเทศ และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ อีกทั้งสร้างระบบตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างองค์กร หรือสถาบันทางการเมือง

ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดดุลยภาพในการใช้อำนาจอธิปไตย ซึ่งเป็นของประชาชนตามหลักการแบ่งแยกอำนาจที่แบ่งออกเป็น 3 อำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ ดังจะเห็นได้จากความตอนหนึ่งในคำปรารภของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 อันเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ซึ่งเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ว่า "ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่จัดทำใหม่นี้มีสาระสำคัญเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ร่วมกันของประชาชนชาวไทย ในการธำรงรักษาไว้ซึ่งเอกราชและความมั่นคงของชาติ การทำนุบำรุงพระศาสนาทุกศาสนา ให้สถิตสถาพร การเทิดทูนพระมหากษัตริย์เป็นประมุขและเป็นมิ่งขวัญของชาติ การยึดถือระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นวิถีทางในการปกครองประเทศ การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม การกำหนดกลไก สถาบันทางการเมือง ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหาร ให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพตามวิถีการปกครองแบบระบบรัฐสภา รวมทั้งให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นสามารถปฏิบัติหน้าที่โดยถูกต้อง สุจริตและเป็นธรรม"

...

จากหลักการดังกล่าวนี้ย่อมแสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่า เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีความมุ่งหมายให้องค์กร หรือสถาบันการเมืองได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความถูกต้องชอบธรรม มีความเป็นอิสระและซื่อสัตย์สุจริตเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ไม่ประสงค์ที่จะให้องค์กรหรือสถาบันการเมืองใดบิดเบือนการใช้อำนาจโดยเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ปราศจากความชอบธรรมทุกรูปแบบ อีกทั้งไม่ประสงค์ที่จะให้องค์กรหรือสถาบันการเมืองหยิบยกบทกฎหมายใดมาเป็นข้ออ้างเพื่อใช้เป็นฐานการสนับสนุนค้ำจุนในอันที่จะแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน หรือพวกพ้องจากการใช้อำนาจนั้นๆ

อย่างไรก็ดี ภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยแม้จะให้ถือเอามติฝ่ายเสียงข้างมากเป็น เกณฑ์ก็ตาม แต่หากละเลยหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจกดขี่ข่มเหงฝ่ายเสียงข้างน้อยโดยไม่ฟังเหตุผลและขาดหลักประกันจนทำให้ฝ่ายเสียงข้างน้อยไม่มีที่อยู่ที่ยืนตามสมควรแล้วไซร้ จะถือว่าเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้อย่างไร หากแต่ก็จะกลับกลายเป็นระบอบเผด็จการฝ่ายข้างมาก ขัดแย้งต่อระบอบการปกครองของประเทศไปอย่างชัดแจ้ง

หลักการพื้นฐานสำคัญนี้ ได้รับการยืนยันมาโดยตลอดว่า ต้องมีมาตรการในการป้องกันการใช้อำนาจบิดเบือนหรืออำนาจอำเภอใจของบุคคล หรือกลุ่มบุคคลฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งที่เข้ามาใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชน โดยให้ตั้งมั่นอยู่บนหลักการแห่งการแบ่งแยกการใช้อำนาจอธิปไตยอันเป็นอำนาจของปวงชนชาวไทย เพื่อให้แต่ละองค์กรหรือสถาบันการเมืองที่ใช้อำนาจต่างๆ อยู่ในสถานะที่จะตรวจสอบและถ่วงดุลเพื่อทัดทานและคานอำนาจซึ่งกันและกันได้อย่างเหมาะสม มิใช่แบ่งแยกเป็นพื้นที่อิสระของแต่ละฝ่ายที่จะใช้อำนาจตามอำเภอใจอย่างไรก็ได้

เพราะหากปล่อยให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดโดยปราศจากการตรวจสอบและถ่วงดุลแล้วย่อมเป็นความเสี่ยงอย่างยิ่งที่จะทำให้เกิดความเสียหาย และนำพาประเทศชาติให้เกิดความเสื่อมโทรมลง เพราะความผิดหลงและมัวเมาในอำนาจของผู้ถืออำนาจรัฐ ซึ่งในการนี้อาจกล่าวได้ว่าองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยไม่ว่าจะเป็นประมุขของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือศาล ล้วนถูกจัดตั้งขึ้นหรือได้รับมอบอำนาจมาจากรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น ดังนั้น การใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้จึงต้องถูกจำกัดการใช้อำนาจทั้งในด้านรูปแบบ และเนื้อหา จึงมีผลให้การใช้อำนาจขององค์กรเหล่านี้ไม่สามารถขัดกับรัฐธรรมนูญได้

ด้วยเหตุนี้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 จึงได้นำหลักนิติธรรมมากำกับการใช้อำนาจของทุกฝ่าย ทุกองค์กร และทุกหน่วยงานของรัฐบาลภายใต้หลักการว่านอกจากการใช้อำนาจตามบทกฎหมายที่มีอยู่ทั่วไปแล้ว ยังต้องใช้อำนาจและปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามหลักนิติธรรมด้วย จึงไม่ใช่การปฏิบัติตามบทกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรหรือหลักเสียงข้างมากเท่านั้น แต่หากต้องคำนึงถึงหลักนิติธรรมควบคู่กันไปด้วย

การอ้างหลักเสียงข้างมาก โดยที่มิได้คำนึงถึงเสียงข้างน้อย เพื่อหยิบยกมาสนับสนุน การใช้อำนาจตามอำเภอใจเพื่อให้บรรลุเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์ของผู้ใช้อำนาจท่ามกลางความทับซ้อนระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนหรือกลุ่มบุคคลกับผลประโยชน์ของประเทศชาติ และความสงบสุขของประชาชนโดยรวม และการใดก็ตามที่จะนำไปสู่ความเสียหาย และความเสื่อมโทรมของประเทศชาติ หรือการวิวาทบาดหมาง และแตกสามัคคีกันอย่างรุนแรงระหว่างประชาชน การนั้นย่อมขัดต่อหลักนิติธรรม มาตรา 3 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญ ตามนัยของมาตรา 68 ในรัฐธรรมนูญนั่นเอง

การใช้กฎหมายและการใช้อำนาจทุกกรณีต้องเป็นไปโดยสุจริต จะใช้โดยทุจริตฉ้อฉลมีประโยชน์ทับซ้อนหรือมีวาระซ่อนเร้นไม่ได้ เพราะมิฉะนั้นจะทำให้บรรดาสุจริตชนคนส่วนใหญ่ของประเทศอาจสูญเสียประโยชน์ อันพึงมีพึงได้ให้ไปตกอยู่แก่บุคคลหรือคณะบุคคลผู้ใช้อำนาจโดยปราศจากความชอบธรรม

หลักนิติธรรมถือเป็นแนวทางในการปกครองที่มาจากหลักความยุติธรรมตามธรรมชาติอันเป็นความเป็นธรรมที่บริสุทธิ์ปราศจากอคติโดยไม่มีผลประโยชน์ส่วนตนเข้ามาเกี่ยวข้องและแอบแฝง หลักนิติธรรมจึงเป็นหลักการพื้นฐานสำคัญของกฎหมายที่อยู่เหนือบทบัญญัติที่เป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งรัฐสภาก็ดี คณะรัฐมนตรีก็ดี ศาลก็ดี รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานต่างๆ ของรัฐก็ดีจะต้องยึดถือเป็นแนวทางในการปฏิบัติ

ส่วนหลักการการปกครองแบบประชาธิปไตยหมายถึงการปกครองของประชาชนโดยประชาชนและเพื่อประชาชน มิใช่การปกครองตามแนวความคิดของบุคคลใดหรือกลุ่มบุคคลคนหนึ่ง และมิใช่การปกครองที่อ้างอิงแต่เพียงฐานอำนาจที่มาจากระบบการเลือกตั้งเท่านั้น ทั้งนี้เนื่องจากหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยยังมีองค์ประกอบสำคัญอีกหลายประการ

การที่องค์กรหรือสถาบันในฐานะผู้ใช้อำนาจมักอ้างเสมอว่าตนมาจากการเลือกตั้งของประชาชนแต่กลับนำแนวความคิดของบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือกลุ่มบุคคลใดบุคคลหนึ่งมาปฏิบัติหาใช่วิธีการปกครองแบบประชาธิปไตยที่มีความมุ่งหมาย เพื่อประโยชน์สุขของประชาชนโดยส่วนรวมภายใต้หลักนิติธรรมไม่ เนื่องจากประชาธิปไตยมิได้หมายถึงเพียงการได้รับเลือกตั้งหรือชนะเลือกตั้งของฝ่ายการเมืองเท่านั้น เพราะเสียงส่วนใหญ่จากการเลือกตั้งมีความหมายเพียงสะท้อนถึงความต้องการของ ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งในแต่ละครั้งเท่านั้น หาใช่เป็นเหตุให้ตัวแทนใช้อำนาจได้โดยไม่ต้องคำนึงความถูกต้องและชอบธรรมตามหลักนิติธรรมแต่อย่างใด

ในขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ได้กำหนดให้มีศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่สำคัญในการตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจ เพื่อให้เป็นไปตามหลักนิติธรรมภายใต้หลักการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย อันเป็นปรัชญาการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในอันที่จะทำให้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ได้รับการคุ้มครองอย่างเป็นรูปธรรม ควบคู่ไปกับการรักษาไว้ซึ่งความเป็นสูงสุดของรัฐธรรมนูญ

ดังจะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญมาตรา 216 วรรค 5 ที่ว่า "คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญให้เป็นเด็ดขาดมีผลผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล และองค์กรอื่นของรัฐ” ประกอบมาตรา 27 ที่ว่า "สิทธิ และเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว้โดยชัดแจ้งโดยปริยาย หรือโดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ย่อมได้รับความคุ้มครองและผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และหน่วยงานของรัฐโดยตรงในการตรากฎหมาย การใช้บังคับกฎหมาย และการตีความกฎหมายทั้งปวง"

เมื่อพิจารณาโดยตลอดแล้วเห็นว่าคดีนี้ผู้ร้องใช้สิทธิพิทักษ์รัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 68 วรรค 2 ด้วยการยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยอ้างว่าผู้ถูกร้องได้ทำการเพื่อล้มล้างการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้

ประเด็นที่ 1 กระบวนการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ พ.ศ...) มีลักษณะเป็นการกระทำเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการ ซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้หรือไม่

(1) ร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมเกี่ยวกับที่มาของ ส.ว. ที่ใช้ระหว่างพิจารณา ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นฉบับเดียวกันกับที่มีการยื่นญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมต่อสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรในฐานะสำนักงานเลขาธิการรัฐสภาหรือไม่

ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ผู้เสนอญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและได้มีการแจกจ่ายสำเนาให้สมาชิกรัฐสภาในวันประชุมรัฐสภาวาระที่ 1 เพื่อรับหลักการ ซึ่งผู้ร้องอ้างว่าไม่ตรงกับที่ได้มีการเสนอให้รัฐสภาได้พิจารณาในวาระที่ 1 โดยมีข้อแตกต่างกันหลายประการ ในกรณีศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำสั่งให้เลขาธิการรัฐสภา ส่งต้นฉบับของร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เสนอให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่ 1 เพื่อประกอบการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งนายสุวิจักขณ์ นาควัชระชัย เลขาธิการรัฐสภา ได้ส่งต่อศาลแล้วเมื่อวันที่ 12 พ.ย.2556

เมื่อตรวจสอบแล้วปรากฏว่าร่างแก้ไขเพิ่มเติมที่เสนอให้รัฐสภาตามที่เลขาธิการรัฐสภาส่งให้ศาลมีการใส่เลขหน้าเรียงตามลำดับด้วยลายมือ ตั้งแต่หนังสือถึงประธานรัฐสภา รายชื่อสมาชิกรัฐสภา ผู้เข้าชื่อเสนอญัตติ จนถึงหน้าที่ 33 แต่ในหน้าถัดไปซึ่งเป็นบันทึกหลักการและเหตุผลตัวร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญและบันทึกวิเคราะห์ สรุปสาระสำคัญของร่างที่แก้ไขไม่ปรากฏว่า มีการลงเลขหน้ากำกับไว้ อีกทั้งไม่มีการเขียนข้อความใดๆ ด้วยลายมือและเมื่อตรวจสอบปรากฏว่าอักษรที่ใช้ตั้งแต่หน้าที่ 1 ถึงหน้าที่ 33 มีความแตกต่างกันกับตัวอักษรที่ใช้ในบันทึกหลักการและเหตุผล ตัวร่างรัฐธรรมนูญที่แก้ไขและบันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญที่แก้ไข

ตามข้อเท็จจริงหลักฐานดังกล่าวเบื้องต้นเชื่อได้ว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่เสนอให้รัฐสภาพิจารณาในวาระที่ 1 ไม่ใช่ร่างเดิมที่นายอุดมเดช รัตนเสถียร ยื่นต่อสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 20 มี.ค.2556 และได้ส่งสำเนาให้สมาชิกรัฐสภาประกอบการประชุม แต่เป็นร่างที่จัดพิมพ์ขึ้นใหม่ซึ่งมีข้อความที่แตกต่างจากร่างเดิมหลายประการ ถึงแม้ว่านายสุวิจักขณ์จะเบิกความว่าก่อนที่บรรจุวาระหากมีความจำเป็นต้องแก้ไขก็ยังสามารถแก้ไขได้ ก็น่าจะเป็นการแก้ไขในเรื่องผิดพลาดเล็กๆ น้อยๆ เช่น พิมพ์ผิด มิใช่เป็นการแก้ไขซึ่งขัดกับหลักการเดิม

จากการตรวจสอบข้อความของร่างที่มีการแก้ไขปรากฏว่ามีการเพิ่มเติมเปลี่ยนหลักการที่สำคัญจากร่างเดิมหลายประการ คือ การเพิ่มหลักการโดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 116 วรรค 2 และมาตรา 241 วรรค 1 ด้วย ประการสำคัญการแก้ไขมาตรา 116 จะมีผลให้บุคคลผู้เคยดำรงตำแหน่ง ส.ว.และสมาชิกสภาพสิ้นสุดลงสามารถสมัครเป็น ส.ว.ได้อีกโดยไม่ต้องรอให้พ้นระยะเวลา 2 ปี และมีการดำเนินการในลักษณะที่มีเจตนาปกปิดข้อเท็จจริงโดยไม่ตรงความจริงว่าได้มีการจัดทำร่างขึ้นใหม่ให้สมาชิกรัฐสภาทราบทุกคน

เมื่อข้อเท็จจริง ฟังเป็นที่ยุติว่าในการพิจารณาของที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา มิได้นำเอาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับที่ นายอุดมเดช และคณะเสนอต่อสำนักงานเลขาธิการสภาฯ เมื่อวันที่ 20 มี.ค.2556 มาใช้ในการพิจารณาในวาระที่ 1 แต่ได้นำร่างที่มีการจัดทำขึ้นใหม่ซึ่งมีหลักการแตกต่างจากร่างเดิม ที่นายอุดมเดช เสนอหลายประการ โดยไม่ปรากฏว่ามีสมาชิกรัฐสภาร่วมลงชื่อเสนอญัตติแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่จัดทำขึ้นใหม่แต่อย่างใด มีผลเท่ากับว่าการดำเนินการในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ที่่รัฐสภารับหลักการตามคำร้องนี้เป็นไปโดยมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 291 (1) วรรค 1

(2) การกำหนดวันแปรญัตติร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่